T a b l e  o f  C o n t e n t s

一、背景介紹：2014年5月

《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》正式提出政府和社會資本合作機制。

據不完全統計，截至2016年8月，國務院、 財政部、發改委、環保部、住建部等國家 級部委共計發布PPP各項政策法規、辦法、 條例等不少于60項。

截至2016年6月末，國家財政部、發改委推介PPP項目超過11000個：

國家發改委項目庫入庫項目214個，總投資 4.46萬億元；

財政部PPP綜合信息平臺項目9285個，總投資 約在10.6萬億元。從2013年到2016年PPP的政策推廣層面，官方發布的PPP項目已經超過15萬億，這一數字還在 15萬億 不斷的刷新中；對于傳統項目“僧多粥少”的局面， PPP項目的出現，無疑帶來新的發展 契機。

二、PPP操作流程簡介

1. 什么是PPP

PPP（public-Private-partnership）,即政府和社會資本合作模式，是在基礎設施

及公共服務領域建立的一種長期合作關系。

通常模式是由社會資本承擔

設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通 過“使用者付費”及必要的 “政府付費”獲得合理投資 回報；政府部門負責基礎設 施及公共服務價格和質量監 管，以保證公共利益最大化。

——（財金[2014]76號）

2.適用領域（1）城市基礎設施及公共服務領域（2）資源環境、生態建設

如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工

程、地下綜合管廊、軌道交通、 醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩 定現金流的項目。

如電力、鋼鐵等重點行業 以及開發區（工業園區）污染治理等領域，農田水 利設施的建設或運營管理 領域等。

3.具體模式

（1）PPP項目運作方式委托運營（O&M）管理合同（MC）租賃-運營-移交（LOT）建設-運營-移交（BOT）建設-擁有-運營（BOO）移交-運營-移交（TOT）改建-運營-移交（ROT）區域特許經營（Concession）及其合理組合一般依據政府收費政策、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融

資需求、改擴建需求和是否移交等。

（2）合作模式

4.回報機制（1）政府付費（2）使用者付費價格補貼無償劃撥土地（3）可行性缺口補助 提供優惠貸款貸款貼息授予商業開發權益 以獎代補政策

5.項目操作流程圖

財政部文件與發改委文件存在差異：（1）PPP項目的操作流程《傳統基礎設施領域實施政府和社會資 本合作項目工作導則》發改投資[2016]2231號

《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》

財政部（2016）92號文

（2）PPP項目的法律適用PPP項目是適用《政府采購法》還是《招投標法》？由于PPP項目中多數項目將涉及的項目的建設內容，關鍵問題在于將PPP合作事項界定為工程還是服務。

（2）PPP項目的法律適用《政府采購法》針對以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為；主要針對的是政府采購貨物和服務的行為。  方式包括：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價。
《招投標法》《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資[2016]2231號

?  針對工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購；

?  方式包括：公開招標和邀請招標。

?  財政部2016年10月11日 ?  第九條

?  發改委2016年10月24日 ?  第十三條

PPP在具體項目中的應用

（一）重慶市曾家巖嘉陵江大橋PPP項目（二）固安工業園區新型城鎮化項目

（一）重慶市曾家巖嘉陵江大橋PPP項目（1）項目介紹曾家巖嘉陵江大橋位于重慶市主城區,線路全長5.51公里，為城市主干道，設計車速40公里/小時，是連接江北區和渝中區的重要跨江大橋，同時也是軌道交通10號線的過江通道。

項目總投資32.78億元，其中： 工程建設費用31.1億元，征地 拆遷費用1.68億元。項目建成 后，將進一步完善城市路網結 構，有效緩解嘉陵江過江交通 擁堵問題，同時極大提升軌道交通10號線的服務能力。該項 目被列入財政部第二批PPP示范 項目。

（2）合作模式——政府購買服務項目總投資政府出資社會資本出資占項目資本金的90%

由項目公司通

過特許經營權

質押等方式融資解決。

（3）回報機制2018年曾家巖嘉陵江大橋建成后，社會投資人擁有20年隱性收費權、政府不承擔回購等責任，運營期結束后項目無償移交給政府。——《曾家巖嘉陵江大橋PPP實施方案》

道路使用者在經過道路或路口時不 直接付費，而由政府按其交通流量大小定期向提供道路的投資公司支 付使用費。

影子收費

（二）固安工業園區新型城鎮化項目

（1）項目介紹

固安工業園區地處河北省廊坊市固安縣，與北京大興區隔永定河相望，距 天安門正南 50 公里，園區總面積 34.68 平方公里，是經國家公告（2006 年） 的省級工業園區。

該工業園區中包括土地整理，基礎設施建設（包括道路、供水、供電、供暖、排水設施等）基礎設施投資建設，公共設施建設及運營服務（包括公園、綠地、 廣場、規劃展館、教育、醫療、文體等）公益設施建設，以及相關市政設施運營 維護，以及產業發展服務（包括招商引資、企業服務）。

2002年固安縣政府決定采用市場機制引入戰略合作者，投資、開發、建設、 運營固安工業園區。同年 6 月，通過公開競標，固安縣人民政府與華夏幸?；?業股份有限公司（簡稱“華夏幸福公司”） 簽訂協議，正式確立了政府和社會 資本（PPP）合作模式。

（2）合作模式

（3）回報機制建設和土地開發投資收益：按照投資成本加成方式給予 110%補償； 對于提供的外包服務，按約定比例支付相應費用。費用作為企業回報，上限不高于園區財政收入增量的企業分享部分。若財政收入不增加，則企業無利潤回報，不形成政府債務。

四、PPP法律風險分析及對策

（一）風險分析01政策性法律風險02政府及社會投資人的履約風險03項目合同的簽訂及合同管理的風險

1.政策變動的法律風險尚未立法規范，目前僅限于政策法規、辦法、條例等，其中不乏部分存在一定程度的沖突PPP項目供地的合法性問題

2.政府及社會投資人的履約風險 政府履約的風險政府承諾函是否有效？貴州地方政府要求清理《承諾函》事件最高法院對遼寧省政府向原新華銀行香港分行出具一份《承諾函》的意見社會投資人的履約風險資金不能滿足項目投資需要

《承諾函》是否構成保證擔保應當 依 據其 名 稱 和 內 容 確 定 。 從 本 案 《承諾函》的名稱與內容看，遼寧 省政府僅承

諾“協助解決”，沒有 對中遼公司的債務作出代為清償責任的意思表示，《承諾函》不符合 《中華人民共和國擔保法》第六條

 有關“保證”的規定，不能構成法 律意義上的保證。故遼寧省政府有 關《承諾函》不構成保證擔保的主 張符合雙方當事人的

真實意思表示，中銀公司依據《承諾函》要求遼寧 省政府承擔保證責任于法無據，本 院不予支持。

3.項目合同的簽訂及項目管理中存在的風險

項目周期長，項目PPP合同的約定難 與項目具體操作相結合

項目步驟多，需各個環節按照合同要求進行履約并做好證據固定

4.應對策略

在參照既有PPP政策 的同時，實施方案 不得與既有法律法 規相沖突，不得與 既有《土地管理 法》、《政府采購 法》、《招投標法》 等相沖突。

政府付費項目的政府支付義務應納入中期財政規劃，并 將每一年度的支付 義務納入財政預算 范疇。

在參與項目投標時一并考慮設定基金、信托等財務投資人角色，提前設置融 資方案。

通過律師全程參與 項目，跟蹤項目履 約各階段，并適時就政策更新涉及的 問題與政府達成合作備忘錄。